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viernes, 10 de junio de 2016

@mauriciomacri El Estado del Estado (Diciembre 2015)

El 1° de marzo de este año, en su discurso de apertura de sesiones ante la Asamblea Legislativa, el presidente Mauricio Macri se comprometió a publicar “todos los datos, área por área” sobre el estado de la Administración Pública Nacional en diciembre de 2015.Este informe es la primera versión de ese compromiso. Se trata de una obra en marcha, todavía incompleta, que se irá enriqueciendo a lo largo del año con los informes de las auditorías, las investigaciones de la Oficina Anticorrupción y los nuevos documentos que sigan encontrando los ministerios y los organismos descentralizados. La intención de este informe no es condenar a un gobierno en particular sino hacer un diagnóstico del Estado Nacional en diciembre de 2015 e identificar los desafíos pendientes, que a veces coinciden con errores o excesos de la administración inmediatamente anterior, pero con frecuencia muestran frustraciones argentinas de larga data, a veces incluso de décadas. Desde el regreso de la democracia ha habido gobiernos de todo tipo, a ambos costados del centro ideológico, algunos más populistas y otros menos, pero una constante de estas décadas han sido las intenciones manifiestas de los gobiernos por mejorar la organización y la capacidad del Estado para generar bienes públicos de calidad. Otra constante es que, salvo excepciones, han fracasado.



CIENCIA Y TECNOLOGÍA
En el campo de la ciencia, la Argentina ha sido un referente histórico en la región: es el único país que ha obtenido tres premios Nobel en ciencias y fue pionera en el desarrollo de la energía nuclear y en la creación de un ecosistema educativo y de investigación aplicado a las ciencias. Para respetar y recuperar esa tradición, en 2007 se fundó el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, dándole rango de ministerio a la que en ese momento era una secretaría dependiente del Ministerio de Educación.
En este sentido, en diciembre de 2015 se habían registrado avances pero también deudas pendientes. En lo que hace específicamente al funcionamiento del ministerio, se fortaleció la infraestructura relacionada con las actividades de investigación y sus equipamientos. Se garantizó el libre acceso a las principales publicaciones científicas y se intensificó la planificación centralizada a partir de planes estratégicos (el más reciente, el Plan Argentina 2020). Se consolidaron grupos de investigación en distintos puntos del país y volvieron al país 1245 investigadores que estaban realizando sus actividades en otros países. Además el ministerio desarrolló una exitosa política de popularización de la ciencia. Dentro de las iniciativas que se llevaron adelante, las más destacadas han sido su presencia en Tecnópolis, la creación del Centro Cultural de la Ciencia y el canal TEC TV.
Ahora bien, si concebimos que una política estatal no la lleva sólo un ministerio sino que es acompañada por iniciativas articuladas desde distintos ministerios, la situación recibida estaba lejos de ser la deseable. En términos generales: no se aprovechó el conocimiento disponible para sostener los procesos de transformación social, productiva y cultural.


El sistema universitario, concebido también como el principal creador de ciencia y tecnología y de científicos y tecnólogos, se expandió de manera poco inteligente y sin planificación, sin aspirar a cubrir vacancias en la oferta académica relacionada con actividades científico-tecnológicas o de innovación ni en la de investigación. Las tendencias históricas en cuanto a las carreras elegidas por los estudiantes no se vieron alteradas sino profundizadas. Este sistema (principal semillero de los futuros investigadores y tecnólogos) se articuló de manera muy poco sistemática con otros ministerios.
En relación a las vocaciones y las habilidades científico-tecnológicas el sistema educativo en general estuvo lejos de mostrar avances. En lo que hace al Estado, sus organismos técnicos se desprofesionalizaron, su relación con el conocimiento calificado se vio fuertemente reducida. Las instituciones científicas estatales que no se encontraban en la órbita del Ministerio de Ciencia y Tecnología tuvieron un desarrollo muy desparejo, poco planificado y, en términos generales, vieron dañadas sus trayectorias.
El Estado se alejó del abordaje articulado y transversal: desde distintos ministerios, de una amplia gama de problemas sociales y productivos, la generación de bienes públicos sectoriales, la anticipación de tendencias y el uso de conocimiento para el diseño, el seguimiento y la evaluación de las políticas públicas, la conformación de planteles en la administración pública altamente capacitados, la popularización de la ciencia, y la utilización de los resultados de la investigación para la innovación tecnológica.
Cabe recordar que durante en el gobierno anterior no se realizaban reuniones de gabinete, y pocas veces había reuniones de trabajo interministeriales para buscar la solución a un problema o proyectar algún tema estratégico. Esta era una clave para entender por qué no se resolvían eficazmente problemas de no tan difícil solución y por qué había contradicciones entre un ministerio y otro en temas relativos a la ciencia y la investigación.
La inversión privada en ciencia y tecnología permaneció baja. En los períodos de mayor incertidumbre económica, la creación de empresas de base tecnológica también permaneció baja. En algunas áreas estratégicas de gran potencial, el Estado en general no promovió la creación de empresas ni de proveedores en el marco de cadenas globales de producción.
Pese a todo, el ministerio definió planes de desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación, que han combinado metas de expansión del sistema científico –aumento en la cantidad de investigadores y becarios, mejora de equipamiento e infraestructura– con la identificación de prioridades temáticas, seleccionadas partiendo de criterios de aplicación del conocimiento a la innovación productiva.
La principal observación que se puede hacer sobre la planificación es la dificultad estructural que encontraba el ministerio para expandir su alcance más allá de sus propias competencias exclusivas, debido a la concepción de los distintos ministerios como compartimentos estancos.
Los criterios y las prioridades de sus planes sí tuvieron impacto directo sobre algunos instrumentos promocionales, básicamente líneas de financiamiento y promoción de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCYT). Pero, más concretamente, la planificación del Ministerio de Ciencia y Tecnología no influyó significativamente sobre los organismos científicos y tecnológicos dependientes de otros ministerios, sobre las decisiones de investigación de las universidades y sobre las del CONICET.
Tampoco tuvo potencia la capacidad de planificación federal en términos de ciencia y tecnología. El Consejo Federal de Ciencia y Tecnología (COFECYT) funcionó como una instancia de distribución de fondos más bien escasos antes que como un ámbito de planificación e integración de las políticas provinciales. Tampoco logró desarrollar capacidad instalada en las provincias para llevar adelante de manera autónoma planes estratégicos de ciencia, tecnología e innovación productiva.
Otro ámbito en el que el ministerio tuvo influencia limitada es el de la iniciativa legislativa y la relación con el Congreso. Aún así, tuvo una intervención importante en algunas leyes, como en la de repositorios digitales y en la leyes 26.875 (área protegida Banco Burdwood-Namuncurá) y 27.167 (PROMAR), pero no fue consultado respecto a otras propuestas del Ejecutivo que directa o indirectamente lo involucraban. En las leyes hay previstas dos instancias de coordinación: el Gabinete Científico y Tecnológico (GACTEC) y el Consejo Interinstitucional de Ciencia y Tecnología (CICYT). El GACTEC no fue en los últimos años un ámbito efectivo de definición de planes y políticas y de concertación entre las autoridades políticas de los ministerios que tienen organismos de ciencia y tecnología. El ministerio logró desarrollar algunas alternativas interministeriales –notablemente el programa Pampa Azul–, pero su capacidad de coordinación estuvo impedida durante los gobiernos kirchneristas.
Como dijimos, muy probablemente el factor que explicaba estas limitaciones fuera el propio funcionamiento del gabinete presidencial. En el caso del CICYT, el organismo tuvo regularidad e intensidad en su funcionamiento, lo que en el marco de los pocos espacios de trabajo tranversal no resultó poco, más allá de que otros ministerios no acompañaron una agenda de mejora del funcionamiento de cada organismo y de integración de esfuerzos.
Para el impulso y el financiamiento de la ciencia, la tecnología y la innovación, el ministerio contaba con un organismo importante, la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCYT), que llevaba adelante una variedad significativa de líneas de financiamiento, casi todas ellas con aporte de créditos internacionales. Algunas líneas de financiamiento estaban dirigidas a sostener actividades de investigación y otras estaban orientadas a la promoción de proyectos de innovación. A lo largo del tiempo se afirmaron las capacidades de gestión de programas y proyectos, con una sostenida mejora de la eficacia y de la eficiencia.
“El presupuesto para ciencia y tecnología de las universidades nacionales se redujo del 3% en 2003 a 0,3% del presupuesto universitario en 2015”.
En la década anterior al cambio de gobierno el presupuesto para ciencia y tecnología de las universidades nacionales redujo sensiblemente: del 3% en 2003 a 0,3% del presupuesto universitario en 2015. En materia de financiamiento, infraestructura y equipamiento, si bien se creció intensamente, las inversiones no acompañaron el ritmo de la incorporación de nuevos investigadores y becarios. La inversión en ciencia y tecnología creció, pero más despacio que el gasto público.
Desde el punto de vista de la transferencia tecnológica al sector productivo no se logró un alto impacto, en parte porque no se pudo encontrar un desarrollo económico o beneficio social proporcional al crecimiento de la investigación, el desarrollo y la innovación. Debió haber sido una meta desarrollar economías del conocimiento donde el vínculo entre el ecosistema científico-tecnológico y el emprendedor-sector privado se diera de manera virtuosa, para mejorar así la competitividad del país a largo plazo y mejorar la calidad de vida para resolver los problemas sociales de manera innovadora.
El CONICET es la principal instancia de ejecución de la investigación. Si bien por algunas de sus características podría ser visto como un organismo de promoción de la investigación, el peso de la gestión directa de las carreras de los investigadores y los institutos de investigación hace que su función haya sido predominantemente de ejecución. La política de los últimos doce años expandió la cantidad de investigadores y becarios y aceleró la creación de institutos de investigación propios o de dependencia compartida. Esta política expansiva estaba más que justificada en los primeros años de la gestión kirchnerista, que vinieron después de mucho tiempo de estancamiento. Sin embargo, la dinámica de crecimiento se mantuvo cuando las condiciones iniciales ya habían cambiado. Esta dinámica obedece sobre todo a la lógica de reproducción ampliada de las comunidades científicas.
Un factor añadido es el estancamiento o deterioro de las remuneraciones. En los primeros años, la expansión de la dotación de personal fue acompañada por un aumento de los salarios reales; pero en los últimos de la anterior gestión continuó creciendo la cantidad de investigadores pero sus salarios se amesetaron o perdieron poder de compra.
Desde el punto de vista de su organización y funcionamiento, el Ministerio de Ciencia y Tecnología presentaba un panorama diferente y mejor del que se observaba en buena parte de la administración pública nacional. Es cierto que existía una variedad de problemas de diseño organizacional y de gestión, pero puesto en términos comparativos la situación es muy buena. Las óptimas condiciones edilicias a partir de la construcción del Polo Científico Tecnológico fueron un gran avance. Hubo altos niveles de ejecución presupuestaria, tanto en las acciones financiadas con fondos externos como con fondos del Tesoro. Continuó el alto nivel de profesionalidad en la gestión de las áreas sustantivas y de las de apoyo y la jerarquización de funciones de planificación, de evaluación y de internacionalización.
Hubo una muy buena relación en el indicador “gasto en personal como proporción del gasto total del ministerio” y un adecuado sistema de control y rendición de cuentas. Y un buen clima laboral general, libre de política partidaria.
Ahora bien, los principales problemas políticos que aún subsistían en diciembre de 2015 incidían de manera directa o indirecta en el potencial del sistema científico y tecnológico nacional para contribuir a la resolución de necesidades sociales y productivas. Faltaba capacidad del Estado de aprovechar el potencial del ministerio para llevar adelante políticas más allá de sus fronteras y era insuficiente la articulación con otros organismos, con las provincias y con el Congreso. Había también bajos sueldos de los equipos de trabajo del ministerio. La persistencia de ciertas
tendencias endogámicas en el CONICET era evidente también. Pero por sobre todo algunos de los principales problemas heredados tenían que ver con compromisos asumidos en la anterior gestión que no tenían adecuado respaldo presupuestario. En el CONICET, cuyo presupuesto rondaba los 400 millones de pesos, se impulsó una jerarquización salarial de los investigadores sin acompañamiento presupuestario (la actual gestión sí acompañó presupuestariamente ese compromiso). También se aprobó en 2014 un plan de infraestructura y comunicación institucional sin contar con el presupuesto necesario y también se lanzó un plan de modernización de equipamiento con insuficiente presupuesto para cubrir al menos el 25% de los proyectos presentados.

ARSAT
Arsat es titular de una red federal de fibra óptica, dos satélites de comunicaciones, un sistema de televisión digital y un data center de excelente tecnología. El equipo técnico de soporte y desarrollo es de muy buena calificación.
La administración de los recursos técnicos y humanos efectuada hasta diciembre de 2015 priorizó las obras, pero no su utilidad social o su efecto de equilibrador del mercado de Internet. Falta invertir el 15% del valor total de lo realizado para darle plena utilidad social y capacidad como empresa. Se perdieron dos años que hubieran sido importantes para mejorar notablemente la inclusión digital de las provincias o regiones menos incluidas del país, alrededor del 30% de la población.
La historia satelital de Arsat empieza con Nahuelsat, operador privado de origen europeo, ganador de la licitación de 1993 para ocupar la órbita satelital argentina (llegó a lanzar el Nahuelsat 1 en 1997), incumplió el pliego y no construyó un segundo satélite que tenía que continuar los servicios brindados sobre Argentina. En 2006, el gobierno transfirió los activos de Nahuelsat a Arsat y buscó preservar las órbitas que permiten mejor servicio sobre la Argentina, alquilando satélites que cubrierannuestras órbitas. En paralelo, se requirió a Invap la coordinación de los proveedores satelitales, así como el diseño y la integración total del satélite.
Se lanzaron Arsat 1, en octubre de 2014, y Arsat 2, en septiembre de 2015. Desde lo tecnológico, ambos lanzamientos fueron un éxito. Argentina pasó a integrar el grupo de ocho países en el mundo con capacidad de diseñar e integrar un satélite de comunicaciones. El Arsat 1 se comercializó adecuadamente, migrando a los usuarios argentinos que estaban sobre otros satélites, con servicios con una cobertura de calidad inferior.
En cambio, el lanzamiento del Arsat 2, que permite que comunicaciones argentinas se distribuyan en todo el continente americano, con un fuerte potencial comercial, se realizó sin que se hayan solicitado los obvios permisos previos para vender esas facilidades en cada uno de los países de la región. Un satélite técnicamente exitoso quedó sin vender hasta que se inició nuestra gestión de gobierno. En este momento todos los permisos internacionales están en trámite.
Otro gran activo de Arsat es la Red Federal de Fibra Óptica, construida por el gobierno anterior y con una extensión de 36.000 kilómetros tendidos. Hasta diciembre de 2015, sin embargo, sólo se habían “iluminado”, es decir, que se encontraban listos para ser usados, unos 6.800 kilómetros. En lugar de priorizar la inmediata utilización de lo tendido para dar servicio, se demoró hasta dos años su puesta en servicio, sin beneficiar a las más de 1.000 poblaciones a las que podría aportar fibra óptica por primera vez. La administración anterior dejó inversiones hechas por el 85%del valor total. Las tecnologías usadas son de alto nivel, pero no fueron coordinados los tiempos de instalación para que den servicio in mediatamente. Se produjo así una demora de dos años en la inclusión de centenares de ciudades y varias provincias que, sin Arsat, no tienen un acceso a Internet mejor del que tenían en 1999.
La televisión digital, por su parte, cuenta con 88 estaciones y cubre al 82% de la población. Es la plataforma para que se vean unos 20 canales digitales en todo el país y tiene repartidos alrededor de 1.200.000 decodificadores.
El lanzamiento de la plataforma fue exitoso en lo técnico pero no tuvo un plan de negocios sólido: los ingresos de la TDA no llegaban en diciembre de 2015 a cubrir ni siquiera el mantenimiento y la operación de las estaciones.
Por último, el data center, que se construyó en los cuatro años anteriores al cambio de gobierno. Técnicamente es el mejor de Argentina y no tiene uno de rango superior en América Latina. Su comercialización fue demorada, fruto del retraso en la iluminación de la fibra de la red federal.
Recién el año pasado se iniciaron los servicios relacionados con la prestación de conectividad para el interior del país. Asimismo, la oferta de soluciones a la administración nacional se vio demorada. En diciembre de 2015, el uso del data center no alcanzaba ni al 5% de su potencial.


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